近日舉行的中央經濟工作會議指出，傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上；要立足以煤為主的基本國情，抓好煤炭清潔高效利用，增加新能源消納能力，推動煤炭和新能源優化組合；要狠抓綠色低碳技術攻關。

在構建以新能源為主體的新型電力系統的背景下，產生大量碳排放的煤電行業低碳轉型已成必然趨勢。但作為保障電力系統安全運行的“壓艙石”，煤電要走好轉型之路仍面臨諸多困難。

煤電是替代對象，也是護航者

“在今年國際能源市場動蕩、國內電力供應吃緊的背景下，國家一直強調脫碳要優先保障能源安全，中央經濟工作會議關于‘傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上’的提法，是根據國內外以往經驗提出的，這對于電力行業如何推動煤電轉型具有指導意義。”華北電力大學經濟與管理學院教授袁家海在接受記者采訪時指出，“有序退出煤電的前提是非化石能源發電量能夠滿足新增電力需求，且逐步開始對燃煤發電的存量電量形成替代。”

在中國社科院財經戰略研究院副研究員馮永晟看來，能源轉型是一個環環相扣的動態過程，新能源增長和煤炭減少是涉及整個經濟社會生產生活方式變革的深刻調整。“我們控煤的大方向沒有絲毫改變，但要走適合國情的可行路線。煤炭不僅是新能源的替代對象，同時也是護航者，讓煤電更好地發揮護航角色，就是穩妥地推進能源轉型。”

今年11月，國家發改委、國家能源局印發了《全國煤電機組改造升級實施方案》，要求符合能效、環保、安全等政策和標準的機組，在無需原址重建、“退城進郊”異地建設等情況下，“關而不拆”，作為應急備用電源發揮作用。“十四五”期間，形成并保持1500萬千瓦的應急備用能力。

袁家海指出：“即使電量、有效容量及保障新能源消納的調節能力被其他電源替代，保障電網安全的安保職責仍需煤電承擔。煤電要‘軟退出’而非‘硬退出’，需動態留存應急備用煤電機組，平時不開機，只在極端場景開機，保證電力安全。”

政策不配套將影響煤電轉型的積極性

在能源加快轉型的背景下，五大發電集團煤電裝機占比較高，存在較大的碳排放考核壓力。“五大發電集團既是煤電的投資主體，也是新能源的投資主體，如果煤電全面虧損，那么他們的新能源板塊也會失去持續投資的能力。”袁家海表示，“在今年煤電企業現金流越來越少的情況下，國務院要求銀行繼續放貸，解決煤電企業的燃眉之急。”

今年11月召開的國務院常務會議決定，在前期設立碳減排金融支持工具的基礎上，再設立2000億元支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，形成政策規模，推動綠色低碳發展；10月，銀保監會發布了《關于服務煤電行業正常生產和商品市場有序流通保障經濟平穩運行有關事項的通知》，嚴禁對符合支持條件的煤電、煤炭等企業和項目違規抽貸、斷貸，防止運動式降碳和信貸“一刀切”……各項支持政策相繼到位。

袁家海認為，未來支持碳達峰、碳中和的金融政策應是立體的，綠色金融助推新能源綠色發展、轉型，解決中長期難以退出的煤電向合適的方向轉型。同時，對于煤電資產退出后產生的國有資產損失，國資或財政應出臺相應的扶持政策。“若‘十四五’部分落后燃煤機組提前退出，而國有資產政策不配套，將導致退出機組賬面由‘暗虧’變為‘明虧’，并影響煤電企業轉型退出的積極性。”

另有觀點認為，在煤電虧損的情況下大舉放貸，將把風險轉移到金融領域。對此，馮永晟指出：“不一定如此。今年煤電虧損的主要原因是煤炭價格異常波動，而在未來相當長時期內，煤電低碳轉型的空間仍很大，信貸風險整體可控。”

需妥善處理煤電轉型的衍生問題

據了解，煤電及上游煤炭行業提供了超過300萬個就業崗位，如何妥善處理受影響職工的就業安置、社會保障、勞動關系是業內關注的重點問題。

“煤電轉型將伴隨新行業、新服務、新業態出現。”馮永晟指出，“但同時，會有路徑依賴、轉型摩擦、流動限制等因素干擾。政府需從這些方面入手，將傳統產業轉型的結構性過剩轉化為有效就業，當然，在小微企業營商環境改善的情況下，更多就業機會或來自能源行業之外。”

袁家海認為，煤電轉型產生的人員安置負擔需通過社會公正機制解決。“財政應出錢解決人員再就業培訓的問題，而現在這些責任都壓給了國企，長此以往，將加重煤電企業轉型負擔。”

“2016年鋼鐵和煤炭退出落后產能時，國家曾通過電價改革拿出1000億元結構調整基金，用于退出產能企業的員工轉崗培訓及就業安置，而目前還沒有常態化的煤電退出兜底機制。”袁家海介紹。

那么，財政支撐的公正轉型基金從哪里來？在袁家海看來，未來隨著全國碳市場逐步完善，從免費發放配額逐步轉向有償配額拍賣，可在拍賣收入中設立能源轉型和公正轉型基金，解決煤電轉型退出兜底的資金問題。